Meinungen

Bundesnetzagentur

Diensteanbieter stärken den Wettbewerb gem. Erwägungen zu den Vergabebedingungen

In den Erwägungen zu den Vergabebedingungen und Auktionsregeln führt die Bundesnetzagentur als zuständige Behörde und als Begründung für die erogene Neuauferlegung einer Diensteanbieterverpflichtung auch für 5G zu Diensteanbietern Folgendes aus:

Die Diensteanbieter tragen mit ihren Mobilfunkangeboten seit Beginn der Liberalisierung Anfang der 1990er Jahre zu einer Stärkung des Wettbewerbs auf Diensteebene bei und fördern in Bezug auf Auswahl, Preise und Qualität Verbraucherinteressen. Dieser Rolle könnten sie auch mit Blick auf die Marktdurchdringung mit innovativen Diensten nachkommen, sofern sie entsprechende Leistungen erhalten.

Die Auferlegung einer Diensteanbieterverpflichtung kann einen Beitrag zur Sicherstellung der Regulierungsziele nach § 2 TKG erbringen, welcher im Interesse eines künftigen Dienstewettbewerbs mit innovativen Produkten liegt und damit aufgrund einer größeren Angebotsvielfalt dem Wohl des Verbrauchers dient.


Diensteanbieter leisten einen Beitrag zur Erreichung der Regulierungsziele gem. Orientierungspunkten sowie nach den Eckpunkten

In den Orientierungspunkten zur Bereitstellung von Frequenzen für den Ausbau digitaler Infrastrukturen als auch in den Eckpunkten für den Ausbau digitaler Infrastrukturen hat die BNetzA ebenfalls die Wichtigkeit der Auferlegung einer Diensteanbieterverpflichtung bejaht und dazu ausgeführt:

Die bisherige Diensteanbieterverpflichtung leistet einen Beitrag zur Verwirklichung der Regulierungsziele. Insbesondere mit Blick auf den Erhalt nachhaltigen Wettbewerbs auf Diensteebene können regulatorische Maßnahmen zur Herstellung von Rechts- und Planungssicherheit für alle Marktbeteiligten (Mobilfunknetzbetreiber, Diensteanbieter und MVNO) über das Jahr 2020 hinaus erforderlich sein. Die Bundesnetzagentur wird den gebotenen regulatorischen Handlungsbedarf ergebnisoffen prüfen.

Gerade im Hinblick auf die notwendige Beschleunigung der Marktdurchdringung bei der Einführung von 5G als Motor der Digitalen Agenda der Bunderegierung zeigt auch die BNetzA die Notwendigkeit einer Diensteanbieterverpflichtung auf. Dort heißt es:

Im Rahmen künftiger Frequenzzuteilungen sind die frequenzregulatorischen Aspekte einer Diensteanbieterverpflichtung daher erneut zu untersuchen. Hierbei sind auch die spezifischen Interessen der MVNO zu berücksichtigen. Die Auferlegung technologieneutraler Diensteanbieterverpflichtungen könnte – wie in der Kommentierung vorgetragen – geeignet sein, zum Wohle des Verbrauchers die Marktdurchdringung mit innovativen Diensten zu beschleunigen – nicht zuletzt mit Blick auf die Einführung von 5G.


Nach der Fusion Telefónica/E-Plus werden Diensteanbieter zur Förderung nachhaltigen Wettbewerbs gebraucht

Im Rahmen der Fusion zwischen Telefónica und E-Plus hat die Bundesnetzagentur zahlreiche frequenzregulatorische Entscheidungen treffen müssen. Da die Frequenzzuteilungen in der Vergangenheit immer auch eine Entscheidung zu Diensteanbietern beinhaltete hat die BNetzA dazu folgendes festgelegt:

Die Verpflichtung, Diensteanbietern diskriminierungsfrei Zugang zu Diensten anzubieten (vgl. auch § 150 Abs. 4 TKG), gilt für die fusionierten Unternehmen fort. Hierfür spricht, dass im Interesse der Aufrechterhaltung der Versorgungssicherheit im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 1 TKG mit Blick auf die Anzahl der Kunden der Diensteanbieter und die Förderung nachhaltigen Wettbewerbs im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG die Fortgeltung einer solchen Verpflichtung geboten ist.


Diensteanbieter im Rahmen der LTE Frequenzvergabe „Projekt 2016“

Im Rahmen der Vergabe von LTE Frequenzen in 2008 hat die BNetzA das erste Mal keine dezidierte Diensteanbieterverpflichtung auferlegt. Damals ging die BNetzA – anders als heute - davon aus, dass sie rechtlich nicht in der Lage sei, eine Diensteanbieterverpflichtung zu erlassen. Man hat jedoch erkannt, dass die Nichtauferlegung einer Diensteanbieterverpflichtung nicht nur den Bestand der Diensteanbieter, sondern auch den Wettbewerb gefährdet. Daher hat die BNetzA ohne Not in der entsprechenden Präsidentenkammerentscheidung festgestellt:

Die Kammer weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die GSM- und UMTS/IMT200-Lizenzen nach wie vor geltende Diensteanbieterverpflichtungen enthalten. Dies folgt insbesondere aus § 150 abs. 4 TKG. Da diese Diensteanbieterverpflichtungen Bestandteile von personengebundenen Lizenzen sind, deren Regelungen nach wie vor Rechtswirkungen entfalten, gelten sie unabhängig von den jeweils zugeteilten Frequenzen fort.

Heute stellen wir aber fest, dass kein Netzbetreiber sich an diese Vorgaben des BNetzA hält. Die Diensteanbieter bekommen heute für die Gestaltung von Eigentarifen keinen diskriminierungsfreien Zugang zu LTE Vorleistungen. Das führt zu schlechter Netzabdeckung, hohen Preisen und einer Marktdurchdringung von nur ca. 30%.

Wirtschaftsministerkonferenz

Die Landeswirtschaftsminister haben auf der Wirtschaftsministerkonferenz am 27. und 28.06.2018 den Ansatz der BNetzA unterstützt,

im Zuge der anstehenden Vergabe der genannten Frequenzen auch ein Diensteanbietergebot in Anlehnung an das bisherige Verfahren zu erwägen. Dieses Instrument ist dazu geeignet, den Wettbewerb am Mobilfunkmarkt positiv zu beeinflussen und Produkt-Innovationen anzustoßen.

Mit dem Diensteanbietergebot (Diensteanbieterverpflichtung) wird eine effiziente Frequenznutzung befördert.

Bundeskartellamt

Das Bundeskartellamt hat im Rahmen der Stellungnahmen zum Frequenzkompass nachdrücklich darauf hingewiesen, dass eine diskriminierungsfrei gestaltete Diensteanbieterverpflichtung wünschenswert sei. Dort heißt es:

Aus wettbewerblicher Sicht wäre es weiterhin wünschenswert, dass Diensteanbieter und MVNOs diskriminierungsfrei Zugang zu Mobilfunkdiensten, derzeit insb. LTE, erhalten. Die lizenzrechtliche Implementierung von Zugangsrechten könnte eine Möglichkeit sein, Diensteanbietern und MVNOs Zugang zu allen Mobilfunknetzen zu ermöglichen und die Marktdurchdringung neuer Technologien zu beschleunigen. Vor allem aber dürften kleinere Markteilnehmer zu einer schnelleren Marktdurchdringung von LTE beitragen. Eine stärkere Diffusion dieser und nachfolgender Technologien im Markt dürfte eine breitere Nachfrage nach neuen Diensten sowie günstigere Preise und bessere Qualität der Verbraucherprodukte ermöglichen. Aufgrund der Schlüsselstellung der Telekommunikationsmärkte - auch bei der Verwirklichung der Gigabit-Gesellschaft - kann der Zeitraum, in dem diese Marktdurchdringung gelingt, auch für die Entwicklung anderer volkswirtschaftlicher Bereiche entscheidend sein.


Auf einer Pressekonferenz des Bundeskartellamts vom 24.08.2018 hat der Präsident Andreas Mundt erneut nachdrücklich „wettbewerbsfördernde Instrumente“ im Rahmen der 5G Frequenzvergabe angemahnt, insbesondere durch einen Anspruch der Diensteanbieter und MVNOs auf angemessenen und diskriminierungsfreien Zugang zu den Mobilfunknetzen:

Wettbewerb ist der zentrale Treiber für innovative Dienstleistungen zur Unterstützung der Digitalisierung der Wirtschaft. Drittanbieter entwickeln schon heute innovative Anwendungen für das Internet der Dinge, Machine-to-Machine-Kommunikation (M2M) oder automatisiertes Fahren. Diese Anbieter brauchen Netzzugang, damit sie ihre Innovationskraft entfalten können. Mit dem so entstehenden Wettbewerb können wir die Entwicklung neuer Technologien und Produkte für die Industrie 4.0 erheblich fördern. Nur in einem von Wettbewerb geprägten Umfeld ist darüber hinaus gewährleistet, dass die Verbraucher attraktive Produkte zu angemessenen Preisen erhalten.

Link zur Pressemitteilung

In einer erneuten Stellungnahme des Bundeskartellamtes im Nachgang zur mündlichen Anhörung bei der BNetzA vertieft das Bundeskartellamt dieses dringende Thema erneut:

Aus wettbewerblicher Sicht wäre es wünschenswert, dass Diensteanbieter und MVNOs einen diskriminierungsfreien Zugang zu Mobilfunknetzen erhalten, sowohl basierend auf LTE- als auch auf 5G-Technik. Durch die Gewährung von Zugangsrechten wird der Wettbewerb um Endkunden grundsätzlich gestärkt, was letzteren in Form von Qualitätsverbesserungen, niedrigeren Preisen und besseren vertraglichen Konditionen zugutekommt. Mit der verstärkten Netznutzung durch Diensteanbieter und MVNOs dürfte zudem ein größerer Kreis an Endkunden erreicht werden und somit die Marktdurchdringung mit 5G-basierten Angeboten beschleunigt werden.

Erfahrungen mit der eher niedrigen Marktdurchdringung der LTE-Technik, zu der Diensteanbieter und MNVOs heute ganz überwiegend faktisch keinen Zugang haben, zeigen, dass für die Weitergabe der sich aus der 5G-Technk ergebenden Vorteile an den Verbraucher einem effektiven Wettbewerb eine große Bedeutung zukommt. Ohne entsprechende Zugangsrechte dürften An-bieter ohne eigene Lizenzen hingegen auf mittelfristig (noch stärker) veraltete Technologien zu-rückgeworfen werden. Die aus der Auktion der UMTS-Lizenzen stammende Diensteanbieterverpflichtung aller Netzbetreiber wird Ende 2020 auslaufen. Die auf Basis der aus dem Zusammen-schluss zwischen Telefónica und E-Plus stammenden Zugangsverpflichtung zum Telefónica-LTE-Netz läuft Ende 2025 aus2 und ermöglicht ohnehin nur einen Zugang in begrenztem Um-fang. Nach Wegfall dieser Zugangsverpflichtungen sind Diensteanbieter und MVNO vollständig auf einen Zugang auf Basis freiwilliger Verhandlungen angewiesen.

Die Forderung der Netzbetreiber, statt eines regulatorischen Eingriffes eine Gewährung von Zugangsrechten auf Basis freiwilliger Verhandlungen zwischen Netzbetreibern und Zugangspetenten anzustreben, sieht das Bundeskartellamt kritisch. Bereits derzeit ist eine eher geringe Bereitschaft der Netzbetreiber zur Gewährung freiwilliger Zugangsvereinbarungen zu qualitativ hoch-wertigen Diensten erkennbar. Insgesamt haben die Erfahrungen gezeigt, dass sich solche Ver-handlungen aus verschiedenen Gründen als schwierig erweisen und daher keinen geeigneten Ersatz für eine Zugangsverpflichtung darstellen. Aus wettbewerblicher Sicht wäre daher die lizenzrechtliche Implementierung von Zugangsrechten vorzugswürdig.

Sondergutachten Monopolkommission

Die Monopolkommission hält in Punkt K.12 (Seite 4) Ihres Sondergutachtens „Telekommunikation 2017: Auf Wettbewerb bauen!“ fest, dass der Beitrag der Diensteanbieter auf dem Mobilfunkmarkt wichtig ist für einen funktionierenden Wettbewerb, da durch Diensteanbieter die Verbraucherinteressen in Bezug auf die Vielfältigkeit von Mobilfunkangeboten unterstützt werde.

Roland Berger / Internet Economy Foundation

Für einen nachhaltigen Wettbewerb zugunsten der privaten und geschäftlichen Anwender soll die Vergabe der Frequenzen an die Netzbetreiber mit der Verpflichtung verbunden sein, Vorleistungsprodukte zu diskriminierungsfreien Konditionen auf allen Wertschöpfungsstufen anzubieten. Nur auf dieser Basis können Unternehmen ohne eigene Netze oder Frequenznutzungsrechte ihren Kunden innovative Dienstleitungsangebote machen und als „Enabler“ für eine schnelle Durchdringung des Marktes durch 5G-Dienste sorgen (Erfolgsfaktor 5G).

BREKO Verband

Der BREKO spricht sich in seiner Pressemitteilung vom 18.06.2018 für eine Diensteanbieter- und MVNO Verpflichtung aus. Dort heißt es:

Da es auf dem deutschen Mobilfunkmarkt aktuell nur noch drei große Netzbetreiber mit etwa vergleichbar großen Marktanteilen und zudem nur ein begrenztes Frequenzspektrum für die künftige Nutzung von 5G gibt, hält der BREKO darüber hinaus eine Diensteanbieter- und MVNO-Verpflichtung für die künftigen 5G-Lizenzinhaber für notwendig, um den Wettbewerb auch in Zukunft sicherzustellen. Auf diese Weise wird der Wettbewerb im Mobilfunk belebt und die Produkt- und Anbietervielfalt gesteigert.

MVNO Europe

Auch dieser Verband von Anbietern ohne eigene Mobilfunkinfrastruktur spricht sich in seiner Stellungnahme für eine Diensteanbieter/Full MVNO Verpflichtung aus. Dort heißt es:

MVNO Europe geht davon aus, dass Full MVNO-Zugang in der ganzen EU vorhanden sein sollte. Wo dies nicht auf einer kommerziell ausgehandelten Grundlage sichergestellt werden kann (wobei kommerzielle Verhandlungen in den meisten EU-Mitgliedsstaaten zu Full MVNO-Zugang geführt haben), haben nationale Aufsichtsbehörden wie die BNetzA und/oder Wettbewerbsbehörden wie das deutsche Bundeskartellamt die Pflicht, aktiv in der Angelegenheit zu ermitteln und geeignete Maßnahmen vorzunehmen. Daher ersucht MVNO Europe die BNetzA, für künftig lizenzierte 2Ghz- und 3,6Ghz-Frequenzen Verpflichtungen zum Full MVNO-Zugang vorzusehen, um den Wettbewerb zu fördern, nicht nur zur Förderung des Wettbewerbs auf dem deutschen Markt für den Mobilfunk und kombinierte Mobilfunk- und Festnetze, sondern auch zur Ermöglichung und Unterstützung der gesamteuropäischen und weltweiten Entwicklung von IoT, die von europäischen Unternehmen angeführt werden sollte.

OECD

Die OECD hat in ihrem aktuellen "Wirtschaftsbericht: Deutschland 2018" ebenfalls festgestellt:

Durch mehr Wettbewerb und Investitionen im Bereich digitaler Netze könnten neue Technologien besser genutzt werden. Eine größere Zahl von Mobilfunkanbietern würde zu innovativeren Diensten und geringeren Preisen führen. Die bevorstehende Frequenzauktion für G5-Netze sollte genutzt werden, um den Wettbewerb auf dem Mobilfunkmarkt zu fördern. Dadurch könnte auch die Nachfrage nach superschnellen Breitbanddiensten angekurbelt werden, was den Ausbau dieser Netze beschleunigen würde.

Auch hier wird die Einschätzung deutlich, dass 5G allein mit Wettbewerb durch MVNO und Diensteanbieter in Deutschland zum Erfolg werden kann.

ZVEI und VDMA

Auch der Zentralverband Elektrotechnik- und Elektronikindustrie e. V. sowie der Verband Maschinen- und Anlagebau e.V. – beides Verbände die Industrieunternehmen vertreten, die als „Verticals“ 5G zum Erfolg führen sollen - sprechen sich in ihren Stellungnahme für eine diskriminierungsfreie Diensteanbieterverpflichtung aus.

Die Inhaber bundesweiter Zuteilungen haben die Mitnutzung von Kapazitäten und Diensten zur Bereitstellung möglichst vielfältiger Geschäftsmodelle diskriminierungsfrei zu ermöglichen. 

Verband der Anwender professioneller Mobilfunklösungen

Der Verband der Anwender professioneller Mobilfunklösungen spricht sich ebenfalls für eine Diensteanbieterverpflichtung bei der Vergabe der 5G Frequenzen aus.

Des Weiteren ist die Mitnutzung von Kapazitäten und Diensten durch MVNOs und Diensteanbieter als sogenannte „Enabler“ vorgesehen (Abschnitt C, Ziffer 13). Dies kann auch nach unserer Überzeugung für innovative Angebote sorgen und den Anwendern professioneller Mobilfunklösungen zugutekommen. Wir betrachten diesen Ansatz als guten Beitrag zu Innovation und Wettbewerb und begrüßen diesen sehr. Die diskriminierungsfreie Bereitstellung von Ressourcen zur Mitnutzung von Kapazitäten und Diensten durch MVNOs und Diensteanbieter muss für zukünftige Zuteilungsinhaber tatsächlich verpflichtend sein.

Verband deutscher Verkehrsunternehmen

Auch der Verband deutscher Verkehrsunternehmen e.V. fürchtet ohne Diensteanbieterverpflichtung seine 5G Kommunikationslösungen für die Fahrgäste seiner Mitgliedsunternehmen nicht umsetzen zu können. So schreibt auch dieser Verband in seiner Stellungnahme:

Der VDV begrüßt es daher, dass Sie im o. g. Dokument explizit die Dienstanbieterverpflichtung aufrechterhalten und somit nicht nur einen Wettbewerb von mindestens 3 Anbietern sondern noch einen umfänglicheren Wettbewerb ermöglichen werden.

VCI, VDA, VDMA und ZVEI

Der Verband der Automobilindustrie, der Verband der Chemischen Industrie, der Verband der Maschinen- und Anlagenbauer und der Verband der Elektroindustrie haben sich im Rahmen einer gemeinsamen Pressemitteilung für die Stärkung des Wettbewerbs im Rahmen der 5G Frequenzvergabe ausgesprochen und positionieren sich damit nachdrücklich anders als der Bitkom, bei dem die Mobilfunknetzbetreiber im Präsidium sitzen. Dort heißt es:

Entscheidend für Innovation und kosteneffiziente Bereitstellung von Leistungen ist der Wettbewerb um neue Ideen, neue Angebote und günstigere Preise – gerade auf dem Telekommunikationsmarkt. Damit der Wettbewerb bei 5G stärker in Gang kommt, ist eine Diensteanbieterverpflichtung notwendig. 

VKU und BUGLAS

Auch der Bundesverband der Glasfaser ausbauenden Unternehmen BUGLAS und der Verband kommunaler Unternehmen VKU haben in einer gemeinsamen Stellungnahme im Nachgang zur mündlichen Anhörung bei der BNetzA betont, dass Wettbewerb durch Diensteanbieter und MVNO für den Erfolg von 5G essentiell sind.

Wie bereits im Eckpunktepapier der BNetzA zur Bedarfsermittlung bei nationalen Frequenzen festgestellt wurde, können gerade auch regional tätige Unternehmen, MVNOs und Diensteanbieter die Rolle eines „Enablers“ für innovative Dienste in Bereichen wie Industrie 4.0, autonomem Fahren oder Smart Home einnehmen.

Um diese Potenziale zu heben sowie die möglichst vielfältige Wettbewerbslandschaft auf allen Wertschöpfungsstufen im Telekommunikationsmarkt sicherzustellen und damit den Endkunden ein breites Portfolio mit innovativen Diensten zu günstigen Preisen zur Verfügung zu stellen, ist es erforderlich, mit der Versteigerung der nationalen Frequenzen gleichzeitig eine Diensteanbieter- und MVNO-Verpflichtung aufzuerlegen. 

vzbv (Verbraucherzentrale Bundesverband e.V.)

Die vzbv warnt davor, dass ohne Diensteanbieter und MVNO Verpflichtung die Verbraucherinteressen unter die Räder kommen werden. Klaus Müller, der Vorstand der vzbv, hat in einem Kommentar im Tagesspiegel dazu geschrieben:

Bereits beim LTE-Standard wurde auf eine Zugangsverpflichtung verzichtet. Die Konsequenz: Diensteanbieter und Mobilfunkprovider haben bis heute überwiegend keinen Zugang zu schnellen Netzen. Für Verbraucher bedeutet der eingeschränkte Wettbewerb vielerorts begrenzte Auswahl an attraktiven Tarifen oder einen tiefen Griff in den Geldbeutel.

Daraus folgert Herr Müller:

Fest steht: Die Bundesnetzagentur muss ihren Entwurf grundlegend nachbessern. Wir brauchen Zugangsverpflichtungen für Anbieter ohne Netz, neue Player auf dem Markt und die Verpflichtung zum zeitnahen flächendeckenden Ausbau. Auch muss es Konsequenzen für Anbieter haben, wenn sie auferlegten Verpflichtungen nicht nachkommen. Die Bundesnetzagentur muss effektive Sanktionsmöglichkeiten in Betracht ziehen. … Deutschland will „Leitmarkt“ für 5G werden. Der Mobilfunkmarkt darf nicht allein den Interessen der drei großen Netzbetreiber dienen.


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